פסק-דין בתיק רע"א 18286-10-10

1.         לפניי בקשה למתן רשות ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בירושלים (כב' השופטת עירית כהן). פסק הדין ניתן בתיק וע' 112-09 בן עמי נ' מדינת ישראל - הוועדה להטלת עיצום כספי שבמשרד האוצר, לפי סעיף 20(ה) לחוק איסור הלבנת הון, תש"ס-2000 (להלן - " חוק איסור הלבנת הון" או " החוק"). בקשת רשות הערעור הוגשה על-ידי מדינת ישראל - הוועדה להטלת עיצום כספי במשרד האוצר. עיקרה של בקשת רשות הערעור הוא בשאלות פרשניות של חובות הדיווח ושמירת המסמכים המוטלות על נותן שירותי מטבע לפי צו איסור הלבנת הון (חובת זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירותי מטבע), תשס"ב-2002 (להלן - " הצו" או " צו איסור הלבנת הון").

2.         יצוין, בפתח הדברים, כי לא היה חולק לפניי על כך שנוכח הוראת סעיף 15 לתקנות איסור הלבנת הון (עיצום כספי), תשס"ב-2001, המשיב בערעור (לבית משפט השלום) הוא הממונה שישב בראש הוועדה שהטילה את העיצום הכספי נושא הערעור. משכך הם פני הדברים, אותו הממונה הוא גם המבקש בבקשת רשות הערעור שלפניי. כותרת הבקשה מתוקנת אפוא בהתאם. עוד אציין, כי ההליך הוגש לבית המשפט עוד ביום 10.10.2010. אולם בשל תקלה מזכירותית הוא הובא לפניי רק בחודש אפריל השנה.

רקע ופסק דינו של בית משפט קמא

3.         המשיב הוא הבעלים והמפעיל של עסק להמרת מטבע חוץ הפועל ברח' בן-יהודה 2 בירושלים. בעבר הוא הפעיל סניף נוסף ברחוב בן-יהודה 13. בהחלטה מיום 21.12.2008, הטילה הוועדה להטלת עיצום כספי שבמשרד האוצר (להלן - " הוועדה") על המשיב עיצום כספי בגין הפרת החוק והצו, ובסמוך לאחר מכן נשלחה לו דרישת תשלום. העיצום הכספי שהוטל על המשיב היה בסך של 50,000 ש"ח, והוא חולק לחמישה תשלומים שווים. 

4.         ההחלטה בדבר הטלת העיצום הכספי באה בעקבות ביקורת שנערכה בעסקו של המשיב ביום 3.5.2007 וביקורת משלימה שנערכה ביום 19.12.2007. הביקורת נערכה ביחס לשני הסניפים הנ"ל, ונבחנו במסגרתה פעולות שבוצעו לתקופה שבין 12.2.2004 לבין 19.12.2007. ממצאי הביקורת היו שהמשיב הפר הוראות שונות לפי החוק והצו. לענייננו רלבנטיות שתי הפרות שנמצאו בביקורת: האחת, באי שמירה של העתקי מסמכי זיהוי ואימות של מי שביקשו מהמשיב שירותי מטבע; השניה, באי רישום פרטיו של מבקש שירותי המטבע שהתייצב פיזית (האדם) לפני המשיב מקום בו מקבל השירות היה תאגיד, כאשר במקרים אלו נרשמו על-ידי המשיב פרטי התאגיד בלבד.

5.         בעקבות ממצאי הביקורת הוגשה לוועדה בקשה להטלת עיצום כספי; ולמשיב נשלחה הודעה על כך בצירוף הבקשה ודו"ח הביקורת. לאחר שנשמעו טענותיו של המשיב בפני הוועדה, באמצעות בא כוחו, נתנה הוועדה את ההחלטה הנ"ל. בהחלטת הוועדה נתקבלו חלק מטענותיו של המשיב וחלקן האחר נדחה. נקבע בוועדה, בכל הקשור במסמכי הזיהוי והאימות, כי אין לקבל את עמדת המשיב לפיה די לפי הדין בשמירת העתק תעודת הזהות בלא צורך בשמירת העתק של מסמך מאמת נוסף. הוועדה הוסיפה וציינה, כי אמנם לא פורטו בדו"ח הביקורת מספר המקרים בהם היו הפרות של שמירת מסמכים, אולם המדובר על-פי הדו"ח ברוב המקרים (מעל מחציתם), ומכאן שדי בכך לשם מסקנה כי הייתה הפרה של החובה על פי דין בעניין שמירת המסמכים. עוד נקבע בהחלטת הוועדה, כי אין לקבל את עמדת המשיב לפיה כאשר שירותי המטבע הם עבור תאגיד, די ברישום פרטי התאגיד בלא רישום של פרטי האדם שהתייצב פיזית לפני נותן שירותי המטבע בשם התאגיד.

6.         המשיב לא השלים עם ההחלטה ועם גובה העיצום הכספי שהוטל עליו והגיש ערעור לבית משפט השלום. ביום 23.8.2010 ניתן פסק דינו של בית משפט השלום, אשר קיבל חלק מטענות המשיב, והעמיד את העיצום הכספי על סך של 20,000 ש"ח (במקום 50,000 ש"ח כאמור).

7.         לענייננו רלבנטיים שני עניינים עיקריים שבהם קיבל בית משפט קמא את טענותיו של המשיב בערעור שהתברר לפניו - הם העניינים שנזכרו לעיל. העניין האחד נוגע לממצא של הוועדה לפיו במרבית המקרים שמר המשיב העתק של מסמך זיהוי אחד בלבד של מבקש השירות, בעוד שהוועדה סבורה הייתה, כאמור, שהיה עליו לשמור כל מסמך שניתן לצורך זיהוי ואימות (ומשלא עשה כן הפר את הוראות הצו). בית משפט קמא קיבל את ערעורו של המשיב בעניין זה. במישור המשפטי נקבע, כי בצו הוראות סותרות לעניין השאלה אם די בשמירת העתק תעודת הזהות או שמא יש לשמור גם העתק מכל מסמך אחר שהוצג לשם אימות. סתירה זו בין הוראות הצו מובילה לספק, וספק זה פועל לטובת המשיב. עוד נקבע, כי יש ממש בטענת המשיב לפיה ההפרות הספציפיות לא פורטו בדו"ח הביקורת והדבר "הקשה על המערער [המשיב] להתמודד עם טענת ההפרה" (סעיף 20 לפסק הדין). העניין השני נוגע לקביעת הוועדה לפיה המשיב הפר את סעיף 3 לצו בכך שכאשר נתבקש השירות עבור תאגיד, לא בוצעו אימות פרטים ודרישת מסמכים מהאדם - בשר ודם - שביקש את השירות עבור התאגיד. גם בעניין זה בית משפט קמא קיבל את ערעורו של המשיב, בקובעו כי המשיב לא הפר את הצו וכי די ברישום הפרטים של התאגיד - "מבקש השירות" (באמצעות מי מטעמו). המבקש סבור כי נפלו - בעניינים אלו ואחרים - טעויות בפסק דינו של בית משפט קמא. מכאן בקשת רשות הערעור המונחת לפניי.

טענות בעלי הדין

8.         המבקש צימצם את טענותיו בבקשת רשות הערעור לשלושה עניינים מרכזיים: שמירת מסמכים; זיהוי ורישום פרטי מבקש השירות כאשר השירות ניתן לתאגיד; והיקף ההתערבות של בית משפט השלום בגובה העיצום הכספי. בעניין שמירת המסמכים טוען המבקש, כי על נותן שירותי המטבע לשמור את כלל מסמכי הזיהוי והאימות של מבקש השירות, ולא מסמך אחד בלבד, כפי שקבע בית משפט קמא. פרשנות זו, כך נטען, מגשימה את תכלית החקיקה. אשר לזיהוי ורישום פרטיו של אדם הפועל מטעם תאגיד סבור המבקש כי "מבקש השירות", כמשמעו בצו איסור הלבנת הון, יכול להיות אדם בשר ודם בלבד ולא ישות משפטית אחרת, כפי שעולה מפסק דינו של בית משפט קמא. לדבריו, כל פרשנות אחרת תרוקן מתוכן את תכלית הצו והחוק. בכל הנוגע להיקף ההתערבות בגובה העיצום הכספי נטען, כי הוועדה לקחה בחשבון את כלל השיקולים הרלבנטיים ואיזנה ביניהם כדבעי; כי העיצום הכספי שהוטל על-ידי בית משפט קמא אינו משקף את חומרת העבירות שביצע המשיב ונעדר אלמנט הרתעה; וכי היה על בית משפט קמא להחזיר את הדיון לוועדה לבחינה מחודשת של העיצום כספי משעה שמצא שהמשיב לא ביצע את כל ההפרות שיוחסו לו. נציין עוד, כי המבקש הגיש - לאחר שקיבל רשות לכך מבית המשפט - תשובה לתשובת המשיב.

דיון והכרעה

9.         בנסיבות העניין, ונוכח השאלות העקרוניות שעלו במקרה זה, ולאחר שניתנה לצדדים אפשרות להתייחס לנדון והם לא התנגדו לכך, החלטתי ליתן רשות ערעור, ולדון בבקשת רשות הערעור כבערעור על פי הרשות שניתנה. לגופו של עניין, מסקנתי היא כי יש לקבל את הערעור באופן חלקי. שתי השאלות העיקריות שהועמדו, כאמור, במחלוקת הן אלו: הראשונה, היקף המסמכים שעל נותן שירותי מטבע לשמור - אם רק העתק התעודה המזהה או גם מסמכי אימות נוספים; השניה - מקום בו מקבל השירות הוא תאגיד, אם יש חובה לרשום גם את פרטי הזיהוי של האדם - בשר ודם - המופיע לפני נותן שירותי המטבע, אם לאו. שאלות אלו הן שאלות של פרשנות הדין.

החקיקה בדבר איסור הלבנת הון - תכליתה

10.       טרם נדון בשתי השאלות הפרשניות העולות בערעור נפנה מבטנו לתכלית החוק. הן הוועדה, הן בית משפט קמא והן הצדדים התייחסו לעניין תכלית זו והשלכתה על השאלות שלעיל. נעמיד אפוא תכלית זו לנגד עינינו על מנת שתאיר את דרכנו בשאלת פרשנותו של הדין.

11.       הסדרת פעולתם של נותני שירותי מטבע באה בגדריו של חוק איסור הלבנת הון (פרק ד1 לחוק). גם נושא העיצום הכספי הוסדר באותו החוק (פרק ה'). חוק זה הוא גם אביו-מולידם של דברי חקיקה רלבנטיים נוספים שהותקנו מכוח הסמכתו, וביניהם: תקנות איסור הלבנת הון (עיצום כספי), תשס"ב-2001 (המסדירות את עניין העיצום הכספי); וכן צו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירותי מטבע) ("הצו" - כמוגדר לעיל). נמקד מבטנו אפוא בתכליתו של החוק עצמו.

12.       החוק לאיסור הלבנת הון נחקק על רקע הסכמים בינלאומיים שונים, והחשש שאלמלא נקיטת פעולה נחושה נגד הלבנת ההון תיוותר מדינת ישראל מאחור ותהווה כר נרחב להלבנת הון תוך פגיעה, בין היתר, במוניטין של המערכת הכלכלית והבנקאית הישראלית ובאמון הציבור בישראל במערכות אלה (ראו הצ"ח איסור הלבנת הון, התשנ"ט-1999, ה"ח 420). ייעודו של החוק לאיסור הלבנת הון הוא להילחם ב"הלבנת הון" הנצבר על-ידי גורמים עברייניים כתוצאה מביצוע עבירות שונות. הלבנת ההון נועדה להסתיר את מקורם העברייני של הכספים, ולצבוע אותם בצבע של פעילות חוקית תמימה. המאבק בהלבנת הון הוא אפוא אמצעי חשוב במלחמה בפשע המאורגן (ראו ע"א 9796/03 שם טוב נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 397, 413 (2005)). השיטות להלבנת הון הן רבות ומגוונות. המכנה המשותף לשיטות השונות הוא ניצול המערכות הפיננסיות והגלובליזציה לשם העברת הכספים תוך טשטוש זהותם של בעלי הזכויות בהם ומקורם (הצעת החוק, לעיל, בעמ' 420). דרך מרכזית שבאמצעותה מבקש החוק להתמודד עם פעילות של הלבנת הון וחשיפתם של מלביני ההון היא חובת דיווח שוטף על העברות רכוש וכספים באמצעות המערכות הפיננסיות וחילוטם של "כספים אסורים" כהגדרתם על-פי החוק. מנגנון הפיקוח והדיווח הוא המנגנון שבאמצעותו מיושמות הוראות החוק על-ידי האחראים לכך. תכליתו של הדיווח היא, בין היתר, לאפשר לרשויות להתחקות באופן אפקטיבי אחר אותן פעולות הנחזות להיות תמימות ולחשוף את העומדים מאחוריהן (פרשת שם טוב, לעיל, בעמ' 405 ו- 417). העיקרון שביסוד החוק הוא אפוא דיווח גורף, רחב ומלא ( שם, בעמ' 415). חובות הדיווח, הזיהוי והרישום הן אפוא אמצעי אשר בלעדיו ייגרע עיקרו של החוק ( שם, בעמ' 416). הצווים שהוצאו מכוח החוק, וביניהם הצו הרלבנטי לענייננו - נועדו להגדיר באופן מדויק וממצה חובות אלה, וזאת על מנת לשרת את החוק ואת התכלית העומדת ביסודו. על רקע זה, נעבור עתה לשתי השאלות העיקריות שבאו לפניי במסגרת ערעור זה. 

  החובה לשמור מסמכים והיקפה

13.       כאמור, הוועדה קבעה כי המשיב לא שמר העתקים של מסמכי זיהוי ואימות, כפי הנדרש בסעיף 9 לצו. על-פי פרשנותה של הוועדה, הצו מחייב שמירת העתקים הן של מסמך הזיהוי שהוצג לנותן השירות והן של מסמך האימות שהוצג לו. בפסק דינו, ניתח בית משפט קמא את היחס בין סעיפים 3(1) ו-9(א) לצו, וקבע כי קיימת סתירה בין הסעיפים הללו.

סעיף 3(1) לצו קובע כי:

"במבקש שירות שהוא תושב - לענין רישום פרטי הזיהוי בסעיף 2(א)(1) עד (3) - על פי תעודת זהות, שהעתק מצולם שלה - ככל הנוגע לפרטי הזיהוי האמורים - יישמר אצל נותן שירותי המטבע; נותן שירותי המטבע ישווה את פרטי הזיהוי עם מסמך נוסף הנושא תמונה ומספר זהות, ובהעדרו - עם מסמך הנושא שם או מספר זהות וכן מען או תאריך לידה, ובהעדרו עם כרטיס אשראי"